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钟真:新中国70年农业经营主体的发展与演变

时间:2019-10-28来源:中国农村经营管理 

  千百年来,小农户一直是中国农业经营的绝对主力。在历次重大经济和社会危机中,数量庞大的小农户使农业农村成功发挥了“稳定器”和“蓄水池”的作用,关键时刻甚至“挽救”了中国宏观经济和社会稳定。但是也正是因为小农户是中国农业经营主体的基本面,我国的农业现代化水平在很长一个时期滞后于世界主要大国的水平。但是,改革开放以来,特别是最近二十多年来,随着市场化条件下农业企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体的快速崛起,传统意义上的“小农经济”正在发生着深刻的变化,中国的农业发展也因此而变得更加富有活力,并有望走出一条中国特色的农业现代化之路。


一、计划经济体制下农业经营主体的基本格局

  新中国成立之初,农业经营的主力军是经过土地改革后实现“耕者有其田”的农民家庭。但是,私有化条件下的小农户总体上缺乏足够的生产资料和生产技术,农业生产效率极低。这与建国初期快速恢复城市建设和实现工业化起步的战略需求也是不相匹配的。为此,1951年中央发布《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,鼓励农民在私有财产的基础上进行互助合作和成立互助组。但为了克服资本主义的自发趋向,把农民引导到互助合作的轨道上来,并逐步过渡到社会主义,中共中央于1953年开始,连续作出合作社化的相关决议,强力推进集体所有制形成。到1956年底,全国绝大多数地区已经基本完成了初级形式的农业合作化,大多数省市实现了高级形式的合作化。到 1957年底,除部分还没有进行土地改革的少数民族地区之外,全国个体农户的比例只剩3%,生产队一级的基层集体所有全面提高。至此,我国农村的集体所有制初步形成,集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位。换言之,集体所有制基础上的农业合作经营全面取代了土改后基于私有制的家庭经营。

  按照当时中央的思路,人民公社是合作社发展的必然趋势,因此要积极推进从生产队小集体所有制向人民公社大集体所有制转变。于是1958年 8月,中共中央制定印发 《关于在农村建立人民公社问题的决议》。决议指出“人民公社的组织规模以一乡一社、 2000户左右农户较为合适,并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。”中央试图以人民公社的形式,使社会主义集体所有制向全民所有制过渡,从而全面实现全民所有制。此后,农村基本核算单位上调至人民公社,实现了农村生产资料的完全公有化、农村经济活动的高度集中统一化、农民收入分配的极大平均化。这实际上走向了一个极端,农业经营主体已经从基于合作的小集体上升为大集体,诱发了大量经济和社会重大问题。

  为此,农业基本核算单位再次下放。1962年2月中央发布的 《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确,人民公社的基本核算单位是生产队。此后一直到1978年启动农村改革前,尽管中间略有调整,我国农村一直实行 “三级所有,队为基础”的集体所有制度。在这个期间,我国农业经营主体总体上稳定在生产队这个小集体层面。

总体而言,计划经济体制下农民在农业生产经营中的主体地位没有得到体现,农业生产积极性受到极大约束。


二、市场化条件下的农业经营主体的成长演化

  (一)新型农业经营主体的发展脉络。改革开放以后,家庭联产承包责任制的推行使农业经营的主体从农民集体回归到了农户家庭。这一制度创新成功地解决了农业生产中的监督和激励问题,极大地促进了粮食产量和农业经济的快速增长。但是,随着经济市场化的深入,千家万户的小生产与千变万化的大市场对接问题开始显现。各地开始探索实践多种解决办法。上世纪90年代初,山东省率先提出“农业产业化”的概念,其核心是产供销、贸工农、经科教紧密结合的“一条龙”经营体制。1995年12月11日的《人民日报》基于山东经验发表了《论农业产业化》的长篇社论。这使农业产业化的思想在全国得到了广泛传播。1997年“农业产业化”正式进入官方政策文件。其目的主要是为了推动产业链的纵向一体化,解决产销衔接等问题。其中,主要的支持对象就是农业企业。而依托农业企业为核心形成的诸如“公司+农户”“公司+中介组织+农户”等订单式的经营模式得到了大范围推广。1996年农业部成立了农业产业化办公室,并自2000年开始评选国家重点农业产业化龙头企业。截至2018年底,共评选出了国家重点农业产业化龙头企业1243家。而随着市场化深入发展,企业与农户之间的订单农业也开始出现问题。其集中表现在契约的不稳定性和极高的违约率。特别是,缺乏资本的小农户在利益分配中常常处于被动和不利地位,企业侵犯农民利益的现象屡见不鲜。

  为此,尽快提高农民组织化程度、增强农民市场话语权的呼声日盛,并逐步成为社会共识。2003年全国人大开始研究制定农民合作组织的相关法律,并于2006年10月底颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》。该法自2007年7月1日施行以来,农民专业合作社迅猛发展。截至2018年,在工商部门登记的农民专业合作社超过210万家,实有入社农户超过1.2亿户,约占全国农户总数的50%。然而,这一“形势喜人”的数字应该慎重看待,尤其不能放大合作社对农民的实际带动能力。现实中,由于农户间的异质性和现行的政策环境的影响,所谓“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘获”“大农吃小农”等不合意现象大量存在,合作社内部治理、收益分配等制度安排与运行机制问题突出。为此,2019年国务院11个部门联合开展了农民专业合作社“空壳社”专项清理工作,大量“僵尸合作社”得到清理整顿。

  随着“谁来种地、怎么种地”问题的提出,专业大户、家庭农场开始得到政府重视。2008年党的十七届三中全会的报告在阐述“健全严格规范的农村土地管理制度”时就提出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”彼时,合作社法刚刚施行一年有余,农民合作社正被寄予厚望而如火如荼地发展中,专业大户和家庭农场并未引起各界广泛关注。直到2013年,专业大户、家庭农场被作为新型农业经营主体的重要类型在当年的中央一号文件中得到强调之后,两者(特别是家庭农场)便成为从中央到地方政策文件中出现的高频词汇。2014年农业农村部还专门出台了《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》, 2019年中央农办、农业农村部等11部门又联合印发了《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》,分别对农场管理、土地流转、社会化服务、财税支持等方面提出了专门的探索和扶持意见。由此,早在上世纪80年代就出现在官方文件中并为大众熟知的“种田能手”“养殖大户”等主体在新时期被赋予新的市场与政策涵义后,又再次进入人们的视野,并在近年得到快速发展。

  综上可见,经过四十多年的发展,中国农业的经营主体已然由改革初期相对同质性的农户家庭经营占主导的格局转变为现阶段的多类型经营主体并存的格局。这一演变过程不仅是因为市场化程度的不断深化,也不单是源于政府的政策推动,而是在市场与政策的双重影响下农民对农业经营方式自主选择的结果。

  (二)新型农业经营体系的政策性建构。新世纪以来,我国农业现代化同工业化、城镇化、信息化的步伐差距逐渐拉大,农业老龄化、妇女化、弱质化趋势越来越明显,“谁来种地,地怎么种”的问题日益凸显。为此,中共十八大正式提出要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年中央农村工作会议和中央一号文件对此作出了相应的年度部署。至此,“新型农业经营主体”一词从学术研究领域“正式”扩展至官方政策视野之中。

  2013年11月,十八届三中全会进一步强调,农业经营方式的创新应坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营形式共同发展,这为新型农业经营体系的构建明确了原则。随后召开的2014年中央农村工作会议将所要构建的新型农业经营体系进一步具体描述为:以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。这为新型农业经营体系的构建明确了目标。在此基础上,2014年一号文件又提出“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。这为新型农业经营体系的构建明确了导向。换言之,“地谁来种”和“地怎么种”两个问题虽然都十分重要,但后者应更为重要;即重点在如何推动有效的农业经营方式的形成,而不是过多关注经营者的身份问题,这也体现了政策的务实性。2014年11月中办国办联合发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,从引导土地有序流转和促进适度规模经营的角度,在主体培育、生产支持、服务提供、监督引导等多个方面提出了具体思路,这为新型农业经营体系的构建明确了核心抓手。2015年中央一号文件从改革的角度,对家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等主体的发展及其社会化服务的开展提出了有针对性的措施,这为新型农业经营体系的构建明确了阶段性任务。

  从党的十八大到2015年中央一号文件的官方文件看,“谁来种地,地怎么种”的问题已经找到答案。但随着居民消费结构升级、资源环境约束趋紧、国内外农产品市场深度融合和经济发展速度放缓等因素,“十二五”中后期“怎么种好地”的问题又成为了各界关注的重点。于是,国家在农业领域开始聚焦“转方式、调结构”,而新型农业经营主体在“转方式、调结构”中被赋予重要的功能和政策期待。2015年10月国家出台的“十三五”规划纲要明确了新型农业经营主体的定位,即现代农业建设中的引领地位;政府相应的工作重点是建立培育新型农业经营主体的政策体系。至此,农业政策的逻辑重点从“支持谁”正式转换到了“怎么支持”上来。2016年中央一号文件在部署年度任务的同时,将新型服务主体提高到与新型经营主体等同的地位,即都是建设现代农业的骨干力量。这实际上是强调了新型农业经营体系中生产和服务两大子体系的重要性。同年10月国务院发布的《全国农业现代化规划(2016-2020)》进一步明确了“十三五”期间新型经营主体的发展目标和支持政策体系建设的具体任务,特别是强调要通过完善新型经营主体的政策支持体系来推进农业生产的全程社会化服务。2017年的一号文件则对从培育新型经营主体与服务主体的角度推进多种形式的农业规模经营进行了重点部署。


三、新时代农业经营主体发展的趋势与展望

  党的十九大报告从全局高度,将培育新型农业经营主体作为在新的历史时期更好地解决“小规模经营如何实现农业现代化”——这一改革初期就提出的现实问题的一个重要途径,明确了其在“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”中的功能定位。在习近平新时代中国特色社会主义理论的指引下,2018年的一号文件按照实施乡村振兴战略的目标和原则,提出要“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户……培育各类专业化市场化服务组织,推进农业生产全程社会化服务,帮助小农户节本增效……注重发挥新型农业经营主体带动作用,打造区域公用品牌,开展农超对接、农社对接,帮助小农户对接市场……” 这表明,中国的农业政策制定者已经充分认识到要推动一个由数亿小农户构成的农民大国走向农业现代化,仅寄希望于打造一批规模化、高效率的新型农业经营主体来替代小农户是不可能的,更重要的是让新型农业经营主体在农业生产经营、社会化服务等多领域多层面发挥带动引领作用,促进小农户和现代农业发展有机衔接。2019年的一号文件从农村基本经营制度的高度再次强调了农业经营主体多样化的重要性,指出“坚持家庭经营基础性地位,赋予双层经营体制新的内涵。突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体……”可见,统筹兼顾新型农业经营主体与小农户的发展,必将与新型农业社会化服务体系的健全和农业支持保护制度的完善等措施一道,为实现新时代中国特色农业现代化起到深刻的理论指导和积极的实践指引作用。

  回望过去,70年风云变幻,中国农业一直在“分”和“统”两个“极端”的中间寻找着属于自己的最佳均衡点。无论是改革开放之前在计划体制下探索和确立“三级所有、队为基础”的农业经营制度,还是改革开放之后在市场化体制下巩固和完善“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农村基本经营制度,都是在寻找符合中国国情的农业经营制度。展望未来,在新型农业经营体系的架构下,各类新型农业经营主体发展的支持政策将更加完备,而其在农业现代化建设中所肩负的主体责任和在农业供给侧结构性改革中承担的导向作用也将变得更为关键。他们承载着农业现代化的梦想走在中国特色社会主义的大路上!

来源:中国农村经营管理

钟真:中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院学院副教授