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探寻中国经验 讲好中国故事——“人民立场”的中国人民大学反贫困研究

2020-11-17


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2020年是决胜全面建成小康社会

决战脱贫攻坚之年

在这关键时刻

11月16日,《农民日报》整版专题报道

探寻中国经验 讲好中国故事

“人民立场”的中国人民大学反贫困研究

中国反贫困研究的人大学派

书写出人大人的使命与担当

联合国把贫困列为社会发展问题的三大主题之首。从全球来看,当今世界现代文明和科学技术高度发达,但贫困依然存在,贫困现象蔓延、贫困面扩大成为人类文明中一道深深的伤痕。在中国,反贫困历来是党和政府工作的重中之重,所取得的成就也是举世瞩目的。从中国视角、用中国话语总结最能体现中国特色和制度优势的反贫困经验,讲好中国故事,是践行“四个自信”的重要内容。作为党创办的第一所新型正规大学,中国人民大学的反贫困研究与中国减贫历程紧密交织在一起,书写下辉煌的篇章。

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纵观中国人民大学反贫困研究历史,自20世纪80年代老一辈学者数十年投身扶贫试验区建设,到现在数十位教授参与国家精准扶贫等重大课题研究,中国人民大学反贫困研究学派(以下简称“人大学派”)一以贯之,秉持理论与实践相结合的原则,自成一派,不断结合时代需求,为我国反贫困事业作出了无愧时代的卓越贡献。


人大反贫困研究贯穿中国特色扶贫开发之路

中国有特定称谓的大规模扶贫工作从20世纪80年代中期开始。党的十一届三中全会后,随着现代化建设进入新的阶段,中央相继启动三西扶贫开发计划、国家八七扶贫攻坚计划,于2001年开始制定中国第一个农村扶贫开发纲要,拉开了中国特色扶贫开发的帷幕。

20世纪80年代中期开始,作为人大反贫困研究的第一批学者,严瑞珍、程漱兰等人身体力行、强调理论源于实践,在深入调研时发现问题,通过精心思考形成理论并反过来推动实践。代表作《中国贫困山区开发的道路》获1996年孙冶方经济科学奖、1996年国家教委优秀科研成果一等奖和1999年吴玉章科研奖。

进入21世纪,以温铁军等为代表的人大学者深入研究全球化条件下和新时代背景下城乡融合与乡村脱贫、全面小康的创新与协调关系,强调构建农村新型集体经济、多产融合和绿色发展、创新生态资源价值实现形式、建立城乡新型互动关系。

随着精准扶贫方略的提出,中国反贫困事业迈入新阶段。以汪三贵等为代表的人大学者为精准扶贫国家战略的理论研究与实践作出了卓越贡献。汪三贵作为中国扶贫研究院院长,参与国务院扶贫办第三方退出评估,担任评估总顾问。

2020年是打赢脱贫攻坚战收官之年,我国贫困状况将发生重大变化。打赢脱贫攻坚战后,需要巩固脱贫攻坚成果、建立相对贫困的长效治理机制,我国的反贫困事业仍有很长的路要走。在历史的转折点,人大又涌现出以朱信凯、仇焕广等为代表的学者,接过人大学派研究反贫困这一长期历史性任务的接力棒。  

人大反贫困研究独树一帜,特色鲜明

人大学派在中国反贫困研究的诸多方面有着无可比拟的优势和特色。特色之一便是浓郁的“人民情怀”。以严瑞珍创建的“太行山脱贫与发展试验区(1992-2000)”为例,团队花费近两年时间跑遍太行山区、大别山区、吕梁山区进行考察,最终选定了岗底村与周边乡村。项目从一开始就坚持群众主体地位,由各村各户自愿选择是否参与、自主决定果树产业种类和开发经营形式。受到自主经营激励的农民们,身边有先进榜样、身后有项目支撑,态度很快从犹豫不决转变为争先恐后。

人大反贫困研究的特色之二是“用脚做学问”。人大学者在反贫困研究过程中遵循注重社会调查、注重用事实说话。温铁军于2003年在河北定州联合海内外学者共建了免费培养农民的“晏阳初乡村建设学院”。这个“实验”预期通过免费的职业技术培训,引导农民建设自己家乡并解决剩余劳动力,对于国家反贫困事业具有重要指导意义。

人大反贫困研究的宗旨是服务国家大局。用思想为党和政府建言献策,是人大学派的又一特色。当下,人大学派的反贫困研究不但为国家精准扶贫重大战略提供了科学依据,还对贫困地区扶贫开发的内容、途径、机制进行了有益探索,完成了少数民族扶贫、金融扶贫、易地扶贫搬迁、建档立卡等多项研究报告,多份报告获得党和国家领导人批示,并且被广泛运用于国家扶贫政策的制定与调整,产生了积极的社会效应。汪三贵担任国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员,参与国务院扶贫办第三方退出评估。

农业与农村发展学院教授仇焕广作为国家自然科学基金重点国际合作项目《易地扶贫的社会、经济和环境影响评估》负责人,牵头对“十三五”期间总投资近1万亿元、搬迁近1000万贫困人口的易地扶贫搬迁工程进行评估。他受中央办公厅委托,主持开展了“中国扶贫问题:形势、挑战与对策”专题调研工作,根据研究成果撰写的《当前我国精准扶贫工作中应当关注的几个问题》得到中央领导批示。

人大反贫困研究植根中国,面向世界

人大学派的反贫困研究不仅服务于中国,更致力将中国经验推向世界。自2010年以来,人大仅以反贫困为主题就在国际各类知名经济学期刊上发表学术论文30余篇,一流的研究水平得到了国际社会的认可。

2019年的诺贝尔经济学奖颁发给了三位致力反贫困研究的美国学者,以表彰他们在全球减贫问题上使用的实验性做法。与这三位获奖者的反贫困研究相比,人大学派的反贫困研究虽然在实验方法上有可类比之处,但核心的研究思路却不尽相同。首先,人大学派研究反贫困问题的宗旨很明确,那就是要为政策服务、为实践应用服务。在这个前提下,人大学派不仅注重扶贫微观层面的操作与影响,也强调宏观上从中央角度所关心的问题。相比符合逻辑常识的简单问题,更关注基层扶贫工作中与政策实施时遇到的困难。其次,人大学派重视经验总结与理论抽象,系统性地分析中国反贫困成就背后深层的原因。如人大学者们所总结,中国大规模减贫的内生动力是过去40多年经济的飞速发展、能发挥特有的制度优势、动员市场主体参与扶贫、选派大量干部驻村扶贫等。

明晰了中国反贫困事业背后的机理,便能更好地阐释中国经验的适用范围,在推广过程中更好地创造有利条件,帮助其他国家找到反贫困工作的前进方向。

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贫困问题一直以来都是世界性难题。新中国成立70多年来始终高度重视减贫事业,在农村人口基数大、贫困面广的不利条件下出台了一系列重大战略,有组织、有计划地全面推动脱贫攻坚。从减贫与国民经济发展的相互关系角度划分,大致有五个阶段。

第一阶段(20世纪50年代)
消除绝大多数“绝对贫困”


1952年土改完成,3亿多无地和少地农民获得了7亿多亩土地和生产资料,受益农民达到当时农村总人口的约70%。1952年与1949年相比,粮食总产量由11318万吨增加到16392万吨。

整个20世纪50年代,工业化建设带动了大量城市就业,吸纳了2000万农村青壮年劳动力进城支援国家工业建设。到1952年,工农业产值达到810亿元,其中农业产值483.9亿元,比1949年增长了48.4%,农民人均净货币收入达到127.9元,比1949年增长了80%。

第二阶段(20世纪60-70年代)
国家工业化进程加快

1960年,苏联停止援助,中国不得不自主维持不能产生市场效益的军重工业。加之1959年-1961年大面积自然灾害,粮食产量逐年降低,农村人均粮食消费量从1957年的409斤减少到1960年的312斤。1963年,国内经济逐步恢复,调整产业结构成为“三五”计划的重点内容。一方面,采取了“顺周期”紧缩和强化“城乡二元结构”的政策。另一方面,大规模投入国家工业化所必需的大型基本建设和农业建设。1949年-1982年期间,全国4.2万公里的江河堤防绝大部分获得了整修加固,各地计划受益万亩以上的大型水利工程达107项,群众性农田水利建设达208万处,共扩大灌溉面积3240余万亩,使得全国耕地面积从14.68亿亩增加到16.19亿亩。 

第三阶段(20世纪80年代)
再度大面积消除贫困

家庭联产承包责任制成为农民脱贫致富的内生动力。1981年-1985年期间,全国实现了粮食产量持续增长,到1984年粮食总产量超过4亿吨。1982年起,连续5年中央一号文件推进农村重大改革,以农村百业兴旺推动国民经济在1982年复苏,随后在1983年实现高增长。1981年-1985年期间,全国城镇职工的年平均工资收入年均增长4.7%,农村居民人均年收入年均增长14%。农村居民家庭人均可支配收入持续增长,实际增长率远远超过城镇居民家庭,特别是1981年、1982年和1984年人均可支配收入增长率超过20%。

针对老少边穷地区,1982年中央启动三西扶贫开发计划,形成了中国扶贫区域开发和易地脱贫的减贫模式。随后,国务院于1986年成立扶贫经济开发领导小组,省、市、县建立扶贫领导机构,从上到下正式成立了专门扶贫机构,确定了开发式扶贫方针,中国扶贫进入组织化、计划化、规范化的大规模国家开发式扶贫时代,并且建立了财政专项扶贫资金。

第四阶段(20世纪90年代)
变局中育新机

中央于1993年夏季再次决定实施宏观调控,1994年相继推出财政改革、分税制改革和国企改革来应对一定程度上的通胀和赤字危机。20世纪90年代初,乡村整体劳动力、资本和土地收益外流,部分农民失去非农就业收入,分散小农户市场化竞争能力减弱。对此,1994年,我国提出《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》,对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间(从1994年到2000年)基本解决。重点对分布在中西部深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区,地方病高发区以及水库区等国家重点扶持的592个贫困县实施靶向扶贫。同时继续坚持20世纪80年代开发式扶贫方针,主要赋予信贷、财税、经济开发方面的优惠政策。其间,中央财政累计安排财政扶贫资金约531.81亿元,年均增长9.81%。 

第五阶段(21世纪以来)
精准扶贫与乡村振兴

为实现城乡再平衡,2002年,中央将“三农”问题列为重中之重,同年明确城乡统筹战略;2005年,党的十六届五中全会在确立“建设资源节约型、环境友好型社会”的同时提出建设社会主义新农村的重大历史任务,明确发展县域经济主要靠城镇化与中小企业;2012年,党的十八大把生态文明确立为新的发展战略;2013年,党的十八届三中全会把突破二元结构作为城乡一体化主要内容;2017年,党的十九大提出乡村振兴战略……这些战略都需要向农村基本建设和社会文化等领域大规模投资,近年来“三农”投入在财政支出中占比最高。

为实现贫富差距再平衡,2001年国家制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,巩固扶贫成果、提高发展能力、缩小发展差距,重点扶持集中在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的贫困人口;2013年,习近平总书记提出精准扶贫;2014年,中央进行了精准扶贫工作模式的顶层设计;2015年,印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出到2020年消除7000余万贫困人口的战略目标;2017年,党的十九大报告指出动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫,确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,打赢脱贫攻坚战。

21世纪以来的20年,中央用“看得见的手”,对资金、技术等老少边穷地区稀缺要素重新配置,同时也调动各种社会资源参与脱贫攻坚。2001年至今,中央财政累计安排财政专项扶贫资金7000亿元左右。

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从20世纪90年代开始,我到过不少贫困山区做经济调查,还亲身参与了反贫困工作。我发现贫困山区大都具有以下两个特点:生态失衡和自然经济模式。

我国山区面积占国土面积近70%。受重力作用,在森林、草地等植被遭到破坏的地方,坡地上的土壤被持续不断的降水冲到坡底,在两面坡的夹沟里形成洪水流,夹带土壤、砂石冲向沟口。在降水量不大的情况下,也会淹到沟外的农田,淤积泥沙,降低农田肥力,影响排水和灌溉工程建设。在特大降水情况下,就会形成洪水,冲毁下游的农田、道路、桥梁、村庄,造成财产和生命损失。

由于肥沃的表土层被地表径流冲走,土壤结构变差,同时缺乏植物根部的保护和固定,土壤丧失了储水能力。一到降水便成涝,连晴几天便成旱,一亩耕田产量不过一二百斤,三四亩地才能养活一个人,农民不得不上山开垦新地。这些新垦荒地又造成了新的水土流失,恶性循环导致生态失衡愈演愈烈。

在这样的生态环境下,风调雨顺的年头一些劳动力条件较好的农户还能勉强维持温饱,但在收成不好的年份,大部分农户无法获得温饱,更不要说劳动力条件差、疾病缠身的农户,就只能沦为贫困户了。这里的农户所陷入的完全是一种封闭的、只谋求口粮自给的自然经济模式。这种模式,既无经济动力、也无经济活力,上千年的历史已经证明这是一种没有前途的经济模式。

要稳固摆脱贫困,就得从摆脱生态失衡和自然经济着手。

要治理生态失衡,就得从治坡、治沟着手。利用种树、种草等生物措施以及修水平沟和梯田等工程措施,把坡面控制起来,层层拦截,把水土拦蓄在土层内,避免冲刷到坡下。在两坡之间形成的夹沟沟口也筑上拦水土坝,在特大降水情况下拦蓄从沟上下来的水土,把泥土淤在沟内,既保护了沟外的农地,又经日积月累淤成新的农田,用于农业生产。治理好坡和沟,就为治理坡下和沟外的农田创造了条件。这些靠天收的瘠薄农田是农民主要的生产生活来源,可以在这些旱地开挖排水沟和修筑灌溉渠、平整土地、开发水源,把它们改造成旱涝保收的基本农田,就能成倍增加产量。

过去三四亩地才能养活一个人,现在只要半亩地就够了。人们可以种植经济价值更高的农作物,还可以种植饲料作物发展畜牧业。在经过治理的坡地梯田和鱼鳞坑里,还可以发展果树、茶树、油料作物等特色产业。农民的生产门路多了,有些农户可以搞农产品加工,有些可以搞销售,还可以输出劳动力去城市就业;有的村庄因为生态建设搞得好,还可以开发旅游业,发展乡村游。

过去农民种几亩地只求温饱,现在有了剩余农产品就得设法销售到市场,有些农产品本身就是面向市场生产的,这样生产自给型自然经济模式逐步被打破、被商品型经济模式所取代。这种经济是为满足市场需求而生产,而市场的需求是多样的、不断翻新的,更能调动起生产者创新的动力。

循着商品型经济模式的路子发展,就会要求农户不断扩大生产,增加收入;要求修通与山外相连的道路,以创造市场、建立贸易渠道;要求完善具备信息技术的服务系统,以便提高产品的质量、技术含量,以此提高市场竞争力;农民也会在日益开放的外部世界面前,要求接受新的现代教育等。

当然,千里之行始于足下,走完这个过程,主要依靠农民的内在动能,没有这种内在动力,这个过程是无法启动和持续下去的。在这个过程中,会要求大量的启动资金和投资,来自外界的援助必不可少。有些属于营利性的投资应该由受益者(盈利企业)投资;有些属于农户受益的,例如购买果苗、牲畜和畜舍的兴建等投资,应该由农户自行筹措资金,不能完全依赖国家,农户目前无法筹措的,应通过借贷资金予以解决,但需按合同规定予以偿还。

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2020年中央一号文件,第一项就是“坚决打赢脱贫攻坚战”;同理,对于农业经济和农村发展领域的教学研究者,反贫困始终是我们极其重要的教学研究内容

作为中国农业经济和发展经济学家严瑞珍教授的学生,我始终认为,坚持反贫困研究(“三农”研究)的“人民立场”,应当让我们的研究贴近实际、贴近真实、贴近民众、贴近现实需要,从而惠及贫困农民,为中国反贫困事业添砖加瓦。

就以严瑞珍教授创建的“太行山脱贫与发展试验区(1992-2000)”为例。项目截至2000年已覆盖河北省内丘县侯家庄乡、白路角乡(现已合并)和獐牟乡3个乡51个村的5300户2.1万人,改造荒山为高标准水平梯田(围山转)5万亩,修建水利工程128处,种植板栗、苹果180万株,2000年起陆续产果并销售,收益持续至今。

严瑞珍教授做人做事做研究的“人民立场”,是扶贫开发项目与校内教学研究“双丰收”最重要的前提和基础。

项目选址在岗底村,需要一大早从北京出发、搭乘火车汽车马不停蹄直到天黑才能抵达。此前,严瑞珍夫妇花费近两年时间跑遍太行山区、大别山区、吕梁山区考察,最终在这里结识了一位开荒山种苹果带领全村致富的村党支部书记(即20多年后的“全国十大杰出村官”、当时不满40岁的杨双牛),以及一位愿意造福乡亲的县科委主任。岗底村常年干旱“天背时”、满山石头“地不利”,有了“人和”这个主体因素,项目成功便有了前提。

在选择开发内容和经营形式上,项目从一开始就坚持群众主体地位,由各村各户自愿选择是否参与,自主决定果树产业种类和开发经营形式。自愿参与的项目村,有让项目户直接平分荒山开山种树的,也有集体统一开山整地栽树后无偿分给农户自主经营的。两种形式下,灌溉设施都由集体组织兴建,果树都由农民家庭经营。已经开发成功的岗地村不参与,项目组租住在村委会,方便传授经验。项目同时聘请了河北农大果树专家现场进行技术指导。

随着项目实施,群众用持续造林“投票”,资助方用追加资助“投票”,内丘项目获1997年国家科技扶贫奖、1996年河北省科技扶贫奖、1998年河北省山区创业奖、1999年邢台市科技进步奖、1998年内丘县委政府开发奖。最高的荣誉来自受益农户:“大家都在念着人民大学严教授的好呢!”

习近平总书记要求“长期坚持并不断完善和发展”的“弥足珍贵”的反贫困经验之一,即“坚持群众主体,激发内生动力”“脱贫攻坚,群众动力是基础”“用人民群众的内生动力支撑脱贫攻坚”,不仅适用于开发项目,也适用于智力扶贫。严瑞珍教授的内丘项目因“群众主体”“人民立场”而达到了反贫困效果,提炼了正确的反贫困理论和政策,从而助推了反贫困事业。

扶贫项目的“群众主体”,源自主导者的“人民立场”,而这也正是我们为决战决胜脱贫攻坚而继续深入研究反贫困理论和政策的原动力和总原则,也是习近平总书记“坚守人民立场,树立以人民为中心的发展理念”在反贫困研究领域的贯彻落实。实践证明,只有脚踏实地、实事求是,理论联系实际、密切联系群众,才能站稳人民立场,服务国家大局。

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我第一次关注贫困问题是在攻读博士期间,当时几乎跑遍了中西部贫困地区。农村的贫困状态激发了我研究贫困问题的兴趣。随后30多年我将自己的研究领域聚焦在贫困问题,走遍了全国14个集中连片特困地区和300多个贫困县,取得了一些重要的研究成果,为国家制定扶贫政策提供咨询,参与国家的扶贫开发和脱贫攻坚实践,为消除中国的绝对贫困贡献自己微薄的力量。

30多年来,我主持完成了数十项贫困相关的研究项目,包括2项国家社会科学基金重大项目“我国特殊类型贫困地区扶贫开发战略研究”和“实施精准扶贫、精准脱贫机制与政策研究”的研究工作,是国内第一个将实验性研究方法引入中国反贫困研究的学者。理论与实践的有机结合不仅促进了中国反贫困实践,也深化了理论研究成果。我还提出了特殊类型(深度)贫困地区致贫机理和发展路径,分析了中国大规模减贫的经验、推动力量和制度因素,系统阐述了习近平总书记精准扶贫理论和实践,前瞻性研究了中国扶贫城乡一体化扶贫策略。出版学术专著12部,在国内外核心期刊发表论文160余篇,向世界分享中国经验、讲好中国故事,为全球减贫贡献中国智慧。我的主要成果包括:《中国农村的贫困问题》、《当代中国扶贫》(中英文)、《在发展中战胜贫困》(中英文)、《扶贫开发与区域发展——我国特困地区的贫困与扶贫策略研究》、《城乡一体化中反贫困问题研究》、《少数民族贫困问题研究》、“中国40年大规模减贫:推动力量与制度基础”、“中国的扶贫绩效与精准扶贫”等专著和论文。

理论研究要服务于国家的重大战略目标,才能体现研究的价值。20世纪80年代中期以来,我一直积极参与国家重大扶贫政策的研究咨询工作。作为国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员和全国政协参政议政人才库特聘专家,我为中央和扶贫相关部门提供了上百份政策研究报告,10多份研究报告得到了国家领导人的批示,9份研究报告获得相关部门省部级领导批示。研究成果为相关扶贫政策的制定提供了科学依据,在实践中发挥了重要作用。

脱贫攻坚工作开展以来,我组织和参与了扶贫领域的第三方评估,在评估标准制定和实地评估中都有突出贡献,为确保脱贫成果真实可靠贡献了力量。作为国家贫困县退出评估专家组组长,我负责评估调查问卷和退出标准的制定工作,组织专家组成员制定评估规程等技术标准,探索和实践了第三方评估的方式方法。同时,还积极参与贫困县退出和各级党委政府扶贫工作成效实地评估,秉承“实事求是”的精神,确保考核评估公正客观,累计动员师生超过1000人次,参与了68个贫困县退出评估工作。

为了帮助地方政府更好地理解重要的扶贫政策和脱贫标准,我还积极参与了精准扶贫和考核评估的培训工作。2019年我承担了西藏、云南、四川、重庆、贵州及海南的贫困县退出专项评估检查的培训指导工作,为各级政府提供精准扶贫培训和政策咨询数十次。

作为一名学者,继续深化反贫困理论研究和政策实践是我一生的追求。目前我承担了国家自然科学基金重点项目“脱贫地区持续发展的内生动力及政策研究”,未来将继续组织和依靠中国人民大学长期积累起来的反贫困研究力量,系统研究脱贫地区和脱贫人口可持续发展的内生动力和激发内生动力的机制,为2020年后的反贫困政策的制定提供理论基础。



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中国人民大学农业与农村发展学院